свобод граждан, юридическая ответственность. Целями перечисленных юридических гарантий являются предотвращение, выявление, устранение, пресечение, предупреждение правонарушений, ликвидация их отрицательных последствий, в частности, восстановление нарушенного правомерного состояния, наказание правонарушителей. Данные виды правовых гарантий законности охва-тывают все стадии и формы правотворческой и правоприменительной деятельности, служат гарантиями соблюдения законности всеми субъектами права. Такая квалификация не исключает детализации этих гарантий в разных сферах деятельности, на различных этапах правотворческой и правоприменительной деятельности правоохранительных органов. В частности, можно выделить законоположения уголовного права, уголовного и гражданского процессов, которые конкретизируют действие вышеука¬занных общих юридических гарантий законности. Гарантии соблюдения законности в России в настоящее время находятся в стадии становления. В соответствии со ст. 80 Конституции России Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, однако на практике данная конституционная норма часто не соблюдается. Так, 14 июня 1994 г. Президент РФ издал Указ №1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в котором была предусмотрена возможность задержания подозреваемых и обвиняемых на срок до 30 суток. Данный Указ нарушил статью 22 Конституции России о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Согласно статьи 69 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР доказательства, полученные с нарушением закона, признавались не имеющими юридической силы и не могли быть положены в основу обвинения. Только осмотр места происшествия в соответствии со ст. 178 УПК РСФСР мог быть произведен в случаях, не терпящих отлагательства, до возбуждения уголовного дела. Тем не менее Президент разрешил данным Указом в нарушение норм уголовно-процессуального кодекса проводить до возбуждения уголовного дела экспертизы, результаты которых рассматривались в качестве доказательств по уголовным делам и обязал Генеральную прокуратуру, министерство внутренних дел и федеральную службу контрразведки Российской Федерации в десятидневный срок разработать и направить в подчиненные органы совместное указание о порядке практической реализации норм данного Указа. В. Исаков справедливо подчеркивает, что данный Указ является «совершено немыслимым в правовом государстве» . Таким образом, Президент России, являющийся основным гарантом Конституции, фактически толкнул целый ряд подчиненных ему правоохранительных органов на прямое нарушение закона. 29 июня 1994 года Генеральная прокуратура, МВД РФ и ФСК РФ приняли совместное указание о порядке реализации норм данного Указа. В указании, в частности, было сказано, что экстраординарные меры, принятые Президентом, вызваны крайне напряженной криминальной ситуацией в стране, являются мерами усиления борьбы с бандитизмом и иными проявлениями организованной преступности, призваны защитить жизнь и здоровье граждан, их права и свободы. На органы прокуратуры была возложена обязанность надзора за законностью исполнения требований Указа. Следовательно, прокуратура была обязана осуществлять надзор за исполнением незаконного Указа Президента. Более того, данным указанием требования Указа были включены в региональные программы по усилению борьбы с преступностью. Такое положение сохранялось до 14 июня 1997 года, когда Президент РФ признал Указ №1226 утратившим силу в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации. Необходимо отметить, что данное основание является формальным, поскольку Президент не смог найти каких-либо законных оснований для отмены своего антиконституционного Указа. Следующим ярким примером нарушения Президентом России конституционной законности является Указ от 1 декабря 1995 г. «О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, добровольно прекратившим противоправные действия». Президент предоставил право амнистии главе Чеченского правительства, что противоречит пункту «е» части 1 статьи 103 Конституции РФ, где право амнистии признается прерогативой Государственной Думы. Данным Указом Президент незаконно освободил от уголовной ответственности тысячи участников незаконных вооруженных формирований. 24 февраля 1998г. Конституционный суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции РФ статьи 1 и 5 Федерального закона «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования РФ, государственный фонд занятости населения РФ и фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год». Данные статьи не соответствовали вытекающему из статьи 57 Конституции принципу, согласно которому не имеют обратной силы законы, ухудшающие положение граждан при возложении на них обязательных платежей, поскольку этим умаляются и необоснованно ограничиваются конституционные права граждан. Подписанием данного закона Президент нарушил Конституцию России, согласно которой законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Он забыл и про данную народу присягу, в которой поклялся уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Указом Президента РФ от 7 марта 1996г. было утверждено Положение о Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, основной функцией которого являлось правовое обеспечение деятельности Президента по реализации его конституционных полномочий. Интересно было бы взглянуть на правовое заключение данного управления на проект вышеназванного закона. История учит, что наступление реакционных сил обычно начинается с попрания Конституции и иных законов, и, прежде всего, со стороны властных структур. Кроме того, систематические нарушения Конституции РФ настолько серьезны, что налицо расшатывание устоев общества, его стабильности. На преодолении этого недостатка должны быть, по мнению И.П. Рыбкина, сосредоточены основные усилия государственной власти и институтов формирующегося гражданского общества, и именно поэтому органам государственной власти России предлагается усилить режим конституционной законности . §3. Правоохранительные органы Российской Федерации: понятие, функции, задачи и основные направления деятельности. По нашему мнению, изучение рассматриваемых в настоящей работе проблем тесно связано и в значительной мере зависит от решения другой, важной теоретической проблемы, также имеющей существенное практическое значение, а именно, какие органы следует относить к числу правоохранительных. В практической деятельности достаточно часто возникают трудности в отнесении того или иного вопроса к ведению соответствующего компетентного правоприменительного органа государства. Особенно это стало актуальным в современных условиях преобразования структуры государственного механизма, когда требуется четкое представление о системе государственных органов, на которые возложена конституционная обязанность охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. Традиционно такие органы принято называть правоохранительными. В юридической литературе обоснованно отмечается, что термин «правоохранительные органы» является сравнительно новым, поскольку был введен в юридический обиход несколько десятков лет назад и пришел на смену термину «административные органы» , однако в советский период М.С. Строгович рассматривал «задачи советских карательных органов» . Необходимость существования данной группы органов подчеркивал В.И. Ленин, который считал, что «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права» . Следует отметить, что с начала 90-х годов в Российской Федерации происходят существенные изменения правоохранительной политики, направленные в первую очередь на совершенствование всей правоохранительной системы государства. В настоящее время система правоохранительных органов Российского государства стремительно развивается, в нее включаются все новые и новые субъекты правоохраны, вместе с тем в правовой базе правоохранительной деятельности продолжают оставаться определенные пробелы, которые в некоторой степени сдерживают дальнейшее развитие правоохранительных структур. Так, исследователями обоснованно отмечается, что в действующем законодательстве нет исчерпывающей формулировки понятия «правоохранительные органы», а также четких указаний о том, какие органы следует относить к их числу . В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ №567 от 18 апреля 1996года, сказано, что координация деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Из содержания настоящего Указа следует, что требование об усилении борьбы с преступностью относится к неограниченному, четко не определенному кругу федеральных органов исполнительной власти. Более того, в нем говорится о взаимодействии правоохранительных органов с судами и органами юстиции, что позволяет говорить о выделении главой государства данных конкретных государственных органов за пределы всей системы правоохранительных органов в целом. Формулировку «правоохранительные органы» можно встретить также в различных документах ненормативного характера. Например, в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы, утвержденной Президентом РФ, говорится о «правоохранительной системе», о «взаимодействии правоохранительных органов», о «соглашениях правоохранительных органов стран СНГ». Это понятие применяется и в других документах как обобщающее для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности . Также следует обратить внимание на то, что в нормативных правовых актах в тех или иных вариантах встречается понятия «спецслужба» и «правоохранительная служба». Например, в Приказе МВД РФ №145 от 20.03.1996г. «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» говорится о дальнейшем расширении «осуществления согласованных с правоохранительными органами и спецслужбами России» и стран СНГ мероприятий по борьбе с терроризмом. Таким образом, налицо терминологическая проблема в понимании понятия правоохранительного органа, имеющая с практической точки зрения существенное значение. Понятие правоохранительной службы дается в ст.7 Федерального закона РФ №58-ФЗ от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» как вида федеральной государственной службы, представляющего собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. По мнению В.П. Иванова данный закон по своей сути является базовым, поскольку юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление правоохранительной службы как самостоятельного вида государственной службы . Официальным началом реформирования государственной службы в России К.С. Бельский считает Положение о Федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993года . Необходимо отметить, что среди ученых также, несмотря на многочисленные исследования в сфере правоохранительной деятельности, нет единого мнения о системе правоохранительных органов и отнесении того или иного органа к числу правоохранительных. По мнению О.В. Солнышковой в научных кругах не достигнута общепризнанность используемой в правотворчестве терминологии, идет активный процесс переосмысления правовой сущности терминов «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельности», стремление наполнить их новым содержанием . Так, В.М. Семенов дает следующее определение: «Правоохранительные - это такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение или воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок» . В литературе данная точка зрения поддерживается некоторыми исследователями: «правоохранительные органы - это такие государственные органы и общественные организации…» . Иную точку зрения высказывает А.Г. Братко, относя к правоохранительным органам только государственные органы, занимающиеся специализированной правоохранительной деятельностью, направленной на защиту вышеупомянутых ценностей демократического правового государства . Аналогичную позицию по данному вопросу занимают С.А. Воронцов и А.А. Чувилев . К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев относят к правоохранительным органам суды, органы юстиции, прокуратуру, органы внутренних дел, а также некоторые из тех органов, которые призваны выявлять и расследовать преступления, не давая при этом самого определения данного понятия . А.П. Коробова относит правоохранительные органы к субъектам правовой политики, проводящим ее от имени государства . Достаточно интересный взгляд на рассматриваемую проблему высказывают авторы, которые считают правоохранительным органом «либо государственное учреждение, либо негосударственную организацию, либо отдельное лицо, имеющее организационно-правовую форму и нормативно-правовой статус согласно соответствующим нормативным актам» . Проведенный автором анализ научных публикаций, соответствующих нормативно-правовых актов и юридической практики позволяет сделать вывод о том, что правоохранительные органы обладают рядом существенных признаков, однако их перечень однозначно не сложился и во многом соответствует личным взглядам каждого исследователя. Как правило, в начале определяется круг правоохранительных органов, а затем уже формулируются их общие черты, следствием чего в число правоохранительных органов включаются даже общественные объединения, казачьи общества, органы ЗАГСа, объединения частных детективов, нотариусов, адвокатов и т.п. . Более правильной следует считать точку зрения, согласно которой «к системе правоохранительных органов примыкают некоторые общественные объединения, а также адвокатура и частные детективные и охранные службы» . Вышесказанное свидетельствует о необходимости глубокого теоретического исследования природы и сущности правоохранительных органов в целях определения их места в государственном механизме и закрепления их системы. После всестороннего изучения научных и правых точек зрения на вопрос о том, какие же органы необходимо относить к числу правоохранительных, нами предлагается относить к их числу следующие государственные органы: во-первых, судебные органы (суды и мировые судьи); во-вторых, собственно правоохранительные органы (органы МВД и ФСБ, прокуратура, таможенные органы); в-третьих, иные государственные органы, осуществляющие правоохранительные функции (служба судебных приставов, министерство юстиции). С учетом рассмотренных выше точек зрения на правовую природу правоохранительного органа автором предлагается следующая формулировка: «правоохранительный орган - это государственно-властный орган, который специально создан для охраны права, обладающий законодательно закрепленными правами и обязанностями, уполномоченный государством применять к нарушителям норм права соответствующих мер юридической ответственности и действующий в строгом соответствии с принципом законности». В переходный период от тоталитаризма к демократии правоохранительная система России претерпела значительные изменения, анализ которых позволяет нам сделать следующие выводы. Во-первых, прослеживается тенденция на появление в государстве качественно новых, ранее неизвестных субъектов правоохраны. Вступление России в переходный этап к рыночной экономике без преобразования соответствующих демократических институтов привело к широкомасштабному распространению экономической преступности, что обусловило не только реформу «старых» правоохранительных органов, но и создание принципиально новых. Так, Законом РФ №5238-1 от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» в круг правоохранительных органов страны была введена федеральная служба налоговой полиции как самостоятельный правоохранительный орган и составная часть сил обеспечения экономической безопасности государства. Данный закон определил правовые основы, принципы организации и деятельности, систему и структуру, о также полномочия налоговой полиции. Налоговая полиция, по мнению П.С. Яни, «это самостоятельная, значительно окрепшая в последние годы правоохранительная организация» . Во-вторых, происходит существенное реформирование уже существующих правоохранительных органов. Это направление государственной политики можно рассмотреть на примере реорганизации Комитета государственной безопасности СССР в целый ряд самостоятельных подразделений: федеральную службу безопасности, службу внешней разведки, федеральное агентство правительственной связи и информации, федеральную пограничную службу и управление охраны. В соответствии со ст.6 Федерального закона РФ №3-ФЗ от 8 января 1998г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» в целях осуществления государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту Президент РФ или Правительство РФ уполномочивает специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. В соответствии с этим положением Указом Президента РФ №306 от 11 марта 2003г. Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД РФ был преобразован в Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (в настоящее время Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков). Важно отметить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении №2-П от 27 января 1999г. признал соответствующим ст.ст.71 и 76 Конституции РФ издание Президентом РФ указов в области реформирования правоохранительной системы государства. В-третьих, происходит передача отдельных функций из одних правоохранительных ведомств в другие. Например, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991г. № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» было принято решение о поэтапной передаче в ведение других органов следующих, в частности, обязанностей милиции: -исполнение уголовного наказания в виде осуждения к лишению свободы с обязательным привлечением к труду, контроль за лицами, условно освобождёнными из мест лишения свободы; -предупреждение детской безнадзорности и организация деятельности приемников-распределителей для несовершеннолетних; -выдача разрешений на изготовление печатей и штампов. В-четвертых, в законодательном порядке осуществляется ликвидация некоторых правоохранительных структур, характерным примером чего является Федеральный закон РФ №86-ФЗ от 30 июня 2003г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». Ст.50 данного закона, по мнению автора, без каких-либо оснований признала утратившим силу Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», что повлекло за собой фактическое прекращение деятельности самостоятельной государственной правоохранительной структуры, являвшейся составной частью сил обеспечения экономической безопасности России. В связи с вышеизложенным перед государством встала задача обеспечения законности деятельности новых правоохранительных органов путём создания правовой базы их деятельности. Следует отметить, что происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства о правоохранительных органах сопровождается обогащением общего механизма правотворчества и отмечается рядом особенностей развития. Прежде всего, необходимо учитывать, что в соответствии со ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов судебной и исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, а также судоустройство и прокуратура. Анализ проводимой государством правоохранительной политики даёт все основания сделать вывод о том, что в настоящее время она направлена на централизацию управления правоохранительными органами путём включения их в структуру федеральных органов исполнительной власти. Например, в соответствии со ст.ст.3, 5 Федерального закона РФ от 3 апреля 1995г. «Об органах федеральной службы безопасности» ФСБ РФ является федеральным органом исполнительной власти и её деятельность основана на принципе единства системы органов федеральной службы безопасности и централизации управления ими. В настоящее время единственным органом двойного подчинения в соответствии со ст.7 Закона РСФСР от 18 апреля 1991г. №1026-1 «О милиции» является милиция общественной безопасности, которая в своей деятельности кроме МВД РФ подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На реформу правоохранительной системы, обновление правового массива её деятельности оказывают определённое влияние и нормы международного права. Примером этому является реформа уголовно-исполнительной системы с целью приведения её в соответствие с международными стандартами, а также с обязательствами, принятыми на себя Россией при вступлении в Совет Европы и рекомендациями Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1997г. №1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний, в соответствии с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах уголовно-исполнительная система была передана в ведение Министерства юстиции РФ. По мнению Ю.Я Чайки «уже сегодня Минюст России - силовая структура, поскольку только в Главном управлении исполнения наказаний свыше 100 тысяч сотрудников заняты охраной, этапированием и конвоированием обвиняемых, подсудимых и осуждённых к лишению свободы. В структуре ГУИНа есть спецназ, который принимает активное участие в том числе и в восстановлении в стране единого правового поля, борьбе с международным терроризмом, иными тяжкими преступлениями, совершаемыми бандформированиями на территории Чеченской Республики» . С.В. Степашиным отмечается, что передача пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции связана не только с выполнением рекомендаций Совета Европы, она имеет исторические корни. С 1885 года Главное тюремное управление подчинялось Министерству юстиции, которое и осуществляло центральное управление тюремной системой Российской империи и эту функцию Министерство юстиции выполняло до 1922 года . Следует признать, что реформа правоохранительной системы Российского государства проходит в сложных условиях, при которых допускаются не только тактические ошибки, но и прямые нарушения законности. Примером этому может служить не потерявшее свою актуальность в настоящее время Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». Конституционный Суд постановил признать данный Указ не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ. Поскольку данный Указ был признан недействующим, то основанные на нём либо воспроизводящие его положения другие нормативные акты также были признаны недействующими, ранее действовавшим нормативным актам, отменённым либо прекратившим своё действие вследствие издания данного Указа была возвращена утраченная сила. Конституционный Суд, в частности, указал, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Понятие правоохранительного органа необходимо раскрывать через понятие правоохранительной деятельности, которая рассматривается как деятельность государства в лице специально уполномоченных государственных органов по обеспечению законности и правопорядка, охране прав и законных интересов общества, общественных и иных объединений, граждан, защите прав и свобод гражданина, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, которая осуществляется в установленном законом порядке посредством применения в строгом соответствии с законом мер юридического воздействия, в том числе мер государственного принуждения . Также она может рассматриваться как властная деятельность компетентных органов и лиц по подготовке и принятию индивидуального решения по юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм . А.А. Гравина при анализе деятельности таможенных органов отмечает, что правоохранительная деятельность таможенных органов является одной из важнейших форм государственного контроля и осуществляется в следующих формах: дознание, проведение оперативно-розыскных мероприятий, контролируемая поставка наркотических средств и психотропных веществ, производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение . Исходя из этого, полагаем, что деятельность правоохранительных органов - это есть осуществляемая данными государственными органами в установленном законодательством порядке правореализующая деятельность, выражающаяся в применении допустимых юридическими нормами правовых средств в ответ на виды правонарушений, препятствующих обеспечению надлежащего правопорядка. Деятельность правоохранительных органов следует оценивать с позиции принципа разделения властей на судебную, законодательную и исполнительную. В настоящее время с учётом новых направлений правоохранительной деятельности в стране происходит совершенствование системы правоохранительных органов за счет оптимизации их организационно-структурного построения. Анализ проводимой государством в последние годы правоохранительной политики и правовой базы правоохранительной системы, а также правового положения конкретного правоохранительного органа в правовой системе государства и правовой основы его деятельности позволяет рассматривать функции правоохранительных органов в двух аспектах: в научном и нормативно- правовом. Во-первых, необходимо определить функции всей правоохранительной системы как составной части государственных органов в целом. При этом можно выделить следующие функции: -конституционный контроль, -осуществление правосудия, -прокурорский надзор, -расследование преступлений, -предупреждение преступлений и иных правонарушений, -исполнение судебных решений, -оперативно-розыскная. По функциям правоохранительных органов высказываются различные точки зрения. Так, В.Борзов выделяет судебный контроль в качестве самостоятельной функции суда, читая, что судебный контроль за соблюдением конституционных прав и свобод в сфере уголовного судопроизводства и оперативно-розыскной деятельности не только оправдан, но и необходим. Данный вывод органически вытекает из того положения, что Россия стала на путь правового государства, а суд олицетворяет судебную власть со всеми вытекающими отсюда последствиями. Сегодня нет единого ответа на вопрос о том, следует ли контрольные функции суда отнести к отправлению правосудия или иной деятельности суда и этот вопрос еще будет предметом исследования ученых и практиков . По мнению автора нельзя согласиться с А.Г. Братко, выделяющим «правоохранительную функцию правоохранительных органов», которая является для них основной . При правовом подходе следует принимать во внимание функции конкретного, отдельно взятого правоохранительного ведомства, которые, как правило, закреплены в соответствующем нормативном правовом акте. Функции конкретного, отдельно взятого правоохранительного органа можно рассмотреть на примере Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утверждённого Указом Президента РФ №960 от 11 августа 2003г. Данное положение предусматривает более семидесяти самостоятельных функции ФСБ РФ. Во-вторых, с учётом специфики деятельности и задач, стоящих перед отдельными субъектами правоохраны, необходимо при исследовании их функции изучать правовую основу деятельности. Однако далеко не все правоохранительные органы России имеют закреплённые на уровне нормативного правового акта функции, что, на мой взгляд, является существенным недостатком в правовом регулировании деятельности отдельных правоохранительных структур. Так, деятельность органов внешней разведки России регулируется в настоящее время Федеральным законом РФ №5-ФЗ от 10 января 1996г. «О внешней разведке», в котором устанавливаются только полномочия данной правоохранительного ведомства, являющегося составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призванного защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных методов и средств. Следует отметить, что функции правоохранительных органов не остаются неизменными и постоянно изменяются с учётом новых задач и направлений деятельности. Так, Указом Президента РФ №642 от 2 мая 1996 г. «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» в целях повышения роли Министерства юстиции, его органов и учреждений в осуществлении правовой реформы на Минюст были возложены функции контроля за соответствием ведомственных нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ и юридической экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ. Большая роль в деятельности по совершенствованию работы отдельных силовых структур принадлежит Президенту России, которая осуществляется в форме издания Указов. В.О. Лучин считает, поскольку указы - это акты главы государства, а не главы исполнительной власти, то их абсолютно подзаконный характер не очевиден . Все указы главы государства в области деятельности правоохранительных органов можно разделить на три группы: -нормативный правовой акт, -указ, содержащий оперативно - распорядительные индивидуальные предписания и касающийся деятельности конкретного силового ведомства, -указ, носящий комплексный характер. В связи с этим возникает справедливый вопрос о том, каким же образом должна контролироваться законность Указов Президента РФ в области правоохранительной деятельности и их соответствие федеральным законам. В настоящее время Конституционный Суд и Верховный Суд не рассматривают данный вопрос, Генеральный прокурор также не вправе проверять законность положений данных указов. Таким образом, Указы главы государства фактически находятся вне контроля за соответствием их федеральным законам, что является серьёзным упущением. По мнению автора, в стране должен быть создан надёжный правовой механизм, определяющий основания, порядок и правовые последствия признания указов Президента РФ в области правоохранительных органов не соответствующими федеральным законам. Добавим также, что нестабильность правоохранительной системы является одним из факторов, дестабилизирующих уровень законности в деятельности правоохранительных структур. Следует отметить, что правоохранительная система России состоит из самостоятельной группы органов государства, имеющих свои, строго определённые задачи. Поскольку в настоящее время отсутствует специальный закон, определяющий задачи всей правоохранительной системы Российской Федерации в целом, то в данном вопросе, по мнению автора, следует опираться в первую очередь на положения отраслевых нормативных правовых актов. Эти задачи, как правило, многогранны и заключаются в восстановлении нарушенных прав граждан и юридических лиц, а также наказания правонарушителей путём применения к ним различных мер юридической ответственности. От функций правоохранительных органов необходимо отличать их основные направления деятельности. По мнению автора, нельзя согласиться с высказанной в учебной литературе точкой зрения, которая фактически ставит знак равенства между функциями и основными направлениями правоохранительной деятельности . Данные категории находятся в различных плоскостях, поскольку функции связаны с задачами, которые решают правоохранительные органы, а основные направления деятельности определяют цели деятельности правоохранительных органов, которые вытекают из правовой политики государства. Можно в полной мере согласиться с нижеуказанными направлениями деятельности правоохранительных органов: -принятие новых федеральных законов, других законов и иных правовых актов, направленных против преступности и всех правонарушений; -совершенствование системы и деятельности правоохранительных органов, обязанных противодействовать преступности и всем правонарушениям, с разграничением их полномочий и компетенции; -установление принципиальных, исходных положений устройства, организации и деятельности правоохранительных органов, направленных на сокращение преступности и всех правонарушений; -взаимодействие правоохранительных органов при выполнении возложенных на них функций; -определение новых юридических и научно- технических средств, методов и приёмов противодействия преступности и всем правонарушениям; -возложение обязанности оказывать содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью и всеми правонарушениями на другие государственные органы, государственные, общественные и частные организации, а также население с установлением пределов их участия в этой деятельности; -развитие финансовой и иной материально- технической базы для деятельности правоохранительных органов при противодействии преступности и всем правонарушениям . Ошибочным представляется автору выделение правовой работы арбитражных судов в самостоятельное направление деятельности , поскольку осуществляемая данными судебными органами деятельность относится к правосудию. Е.И. Спектор выделяет правоприменительную деятельность, в которую включается несколько функций: правоконкретизирующая, правовосстановительная, сигнально-информационная и воспитательная . Таким образом, систему правоохранительных органов следует рассматривать как развивающуюся, постоянно адаптирующуюся к новым условиям систему государственных органов. Данная система является иерархичной, т.е. включает в себя структуры, которые взаимодействуют как по вертикали, так и по горизонтали. Однако отсутствие в настоящее время теории единой государственной организации правоохранительной системы в значительной степени сдерживает ее развитие в связи с тем, что в настоящее время происходит становление целого ряда правоохранительных структур, что включает в себя не только развертывание ее структуры в заданных временных рамках, но и параллельное формирование юридически значимого поля. По мнению автора, единственным выходом из высоко-проблемного состояния сегодняшней организации правоохранительной системы является создание действенного государственного органа по делам правоохранительных органов как социально ориентированного государственного института по оперативному и стратегическому управлению процессами ее организации и организационному воздействию на ее развитие. Учитывая, что сегодняшние проблемы государственного развития России - это в большей части проблемы организации власти, то очевидными являются потребность в разработке теоретических и прикладных основ современной государственной организации правоохранительной системы и необходимость ориентирования государственной политики на сильную и профессиональную систему правоохранительных органов. Необходимо также создание эффективного законодательства, а также развитие новых форм деятельности правоохранительных ведомств. Таким образом, формирование системы правоохранительных органов государства является процессом трудным, сложным, рассчитанным на длительное время, поскольку правоохранительная система во всей своей совокупности должна решать задачи, обеспечивающие динамичное развитие общества и государства. Глава 2. Механизм реализации принципа законности и гарантии его соблюдения в деятельности правоохранительных органов. §1. Деятельность правоохранительных органов по соблюдению принципа законности и виды контроля за законностью принимаемых ими решений. Одной из важнейших задач Российского государства является обеспечение исполнения законов и правопорядка в деятельности правоохранительных органов. Надзор и контроль за законностью принимаемых правоохранительными органами решений осуществляет целый ряд государственных органов, некоторые из которых в свою очередь относятся к правоохранительным органам. А.Ф. Ефремов отмечает, что разграничение между надзором и контролем осуществить весьма сложно, так как в деятельности контрольных органов содержатся элементы надзора, а в деятельности надзорных органов - элементы контроля. К надзорным органам, по его мнению, принято относить органы прокуратуры и внутренних дел, к контрольным органам - органы правосудия, Счетную Палату Федерального Собрания РФ, Государственную контрольную службу Администрации Президента РФ, Уполномоченного по правам человека . Правоохранительные органы страны, являясь федеральными органами исполнительной власти, имеют широкие полномочия в сфере охраны правопорядка, защиты интересов общества и государства, а также прав и законных интересов граждан. Специфика их деятельности заключается в том, что, во-первых, она практически всегда связана с правами и свободами граждан, во-вторых, сотрудники правоохранительных органов имеют большие полномочия, которые они обязаны в полной мере реализовывать в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства. Следует отметить, что каждый из правоохранительных органов Российской Федерации действует на основе строго индивидуального правового акта, которым является, как правило, закон. Так, правовую основу деятельности органов Федеральной службы безопасности составляет Федеральный закон РФ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995г.. Данный закон включил ФСБ, являющуюся федеральным органом исполнительной власти по осуществлению государственного управления в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации, в систему правоохранительных органов страны и определил права, полномочия и основные направления деятельности данного ведомства. По мнению автора, закрепление на законодательном уровне прав и полномочий Федеральной службы безопасности создает необходимые гарантии в законности ее деятельности. На основании статьи 21 данного закона контроль за деятельностью органов ФСБ осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией и федеральными законами. Президент РФ в пределах своих полномочий также создает дополнительные правовые гарантии в деятельности данных органов, что подтверждается, в частности, утвержденное Указом Президента РФ № 633 от 23 июня 1995года Положение о Федеральной службе безопасности РФ. В своей деятельности ФСБ применяет также нормы права иных нормативных актов. Например, следственные подразделения осуществляют свою деятельность в соответствии с нормами Уголовного кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ. В связи с тем, что в последние годы в системе правоохранительных органов России происходит постоянное реформирование, государство создает новые правозащитные механизмы для осуществления контроля за законностью принимаемых ими решений. Это заключается как в совершенствовании деятельности уже существующих государственно-правовых институтов, так и в создании качественно новых, ранее не известных правоохранительной системе нашей страны. Чем больше способов ликвидации нарушений законности, защиты прав и свобод граждан, тем демократичнее общество. Поскольку в решении задачи соблюдения законности в деятельности правоохранительных органов заинтересовано все общество в целом, то оно через систему государственных и общественных институтов должно устанавливать постоянный, разносторонний контроль за их деятельностью. Это, по мнению автора, должно также способствовать выявлению и устранению причин и условий нарушений законности в работе правоохранительных органов. Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст.103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Согласно Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в Российской Федерации учреждается должность Уполномоченного по правам человека. Необходимо отметить установленное в законе положение о том, что деятельность Уполномоченного дополняет средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Данная правовая норма дает все основания говорить о том, что с принятием данного закона государство сделало следующий шаг по созданию независимого и неподотчетного каким-либо государственным органам и